La crisis financiera originada en Estados Unidos se ha transformado en una crisis económica global que tiende a profundizarse y exacerbarse. Las
lecturas predominantes en América latina en torno de dicha crisis colocan el acento en los factores financieros, subrayan las dificultades
comerciales, ponderan las consecuencias materiales y reflejan una preferencia por alternativas nacionales. Como en tantas otras ocasiones
históricas, los gobiernos del área se dirigen, inadvertida y torpemente, hacia un gigantesco dilema de prisionero: cada uno piensa que se salva
solo y que coqueteando a uno de los jugadores más poderosos le quita eventuales ventajas a un competidor próximo en la región. De ese modo, se
opta por estrategias conservadoras que únicamente conducirán a mayores costos individuales y colectivos. El espejismo momentáneo de ganancias
propias (y pérdidas para los otros) obnubila una mirada más estratégica. Apenas se está atravesando una fase de la crisis global y habrá que ver
cómo deviene, en momentos sucesivos, esta situación problemática. El atajo unilateral puede ser funcional en el muy corto plazo, pero es errado y
hasta peligroso en una perspectiva de mayor aliento.
En ese contexto, y desde un enfoque político, se hace necesario repensar la inserción mundial de los países del Cono Sur (Argentina, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay) dejando de lado la idea de relanzar artificialmente el Mercosur como una vía alternativa para hacer frente a la actual
coyuntura. El argumento principal es que, con avances y avatares, el Cono Sur constituye una incipiente comunidad política. Retomado la
definición de Karl Deutsch, esta porción de Sudamérica “es un conjunto de actores cuya interdependencia es suficiente para marcar una diferencia
sustancial en el resultado de sus decisiones importantes”. En ese sentido, la mayor encrucijada del Cono Sur en esta hora será su interés,
disponibilidad y compromiso para promover y construir un espacio de cooperación. Siguiendo el Diccionario de la Real Academia Española, se
concibe el espacio como el “ámbito territorial que necesitan las colectividades y los pueblos para desarrollarse” y se considera la cooperación
como la acción y el efecto de “obrar juntamente con otros para un mismo fin”.
Es importante subrayar que la cooperación no se interpreta como un acto sino como un proceso con un horizonte más amplio que se puede reforzar
mediante logros y gratificaciones compartidas o que puede desalentarse a través de prácticas de free riding o mediante la explotación de ventajas
individuales. Además, se asume que en las actuales condiciones internacionales posiblemente la cooperación resulta esencial para garantizar la
soberanía. Asimismo, se parte del hecho de concebir como ámbito cooperativo tanto a lo económico como a lo político. Esto es, los estados tienen
intereses que se derivan de sus objetivos económicos (poder material, recursos estratégicos, bienestar, mercados, etc.) y de sus metas políticas
(orden, seguridad, principios, prestigio, etc.): en consecuencia, la cooperación involucra distintos tipos de intereses de significación
equivalente. A su vez, se entiende que la cooperación es el resultado de un acto de escogencia –se prefiere cooperar o no hacerlo– y se produce
cuando un conjunto de circunstancias –oportunidad, voluntad, medios y valores– la allanan.
Ahora bien, la condición de posibilidad de un espacio de cooperación en el Cono Sur surge de la existencia de un sustrato (político, económico,
militar y social) histórico reciente que ha cimentado muchos valores comunes, varios intereses mutuos y ciertos objetivos compartidos. El Cono
Sur vive un momento de transición: en gran medida, se ha superado la tradicional cultura de la rivalidad, pero aún no se ha consolidado una
fecunda cultura de la amistad. Cabe destacar que la construcción de ese espacio implica una distribución de responsabilidades y una movilización
de recursos acorde a la envergadura de los actores involucrados. Por último, la vigencia y continuidad de un espacio de cooperación supone no
sólo que los participantes sean amigos sino también que tengan el anhelo y la capacidad de transformarse, en algún momento, en aliados.
El ideal de un espacio de cooperación se inscribe en lo que la literatura especializada llama una estrategia de buffering. Dicha estrategia la
llevan a cabo estados/regiones moderadamente poderosas, se facilita por la existencia de una comunidad política y de seguridad suficientemente
estables, aspira a reducir el impacto y el control de una gran potencia en un ámbito geográfico determinado, intenta crear una esfera regional
más autónoma, se apoya en redes e instituciones del área y puede incrementar el poder individual y colectivo de los participantes. En esencia,
alcanzar un pleno espacio de cooperación permitiría limitar la esfera de influencia de una superpotencia, preservar la estabilidad en una región
e incrementar el bienestar de sus miembros.
Por último, dos presupuestos políticos subyacen al argumento aquí presentado. Por un lado, ante el dilema profundización-ampliación un espacio de
cooperación procura primero profundizar para después ampliar: el Cono Sur necesita ahondar y dinamizar subregionalmente sus lazos de convergencia
y acción antes que pretender niveles regionales de gran unidad. Esto último puede ser un ideal inspirador y constituir un punto final de llegada,
pero no debiera convertirse en un nuevo modelo a priori para una integración elusiva. La moderación, el esfuerzo y la constancia son claves para
alcanzar y consolidar un espacio de cooperación: sólo así se podría expandir su cobertura geográfica y su repertorio temático. Por otro lado, se
asume que la gran estrategia de Estados Unidos no variará significativamente con la elección de Barack Obama; a lo sumo se producirá un matiz en
la búsqueda de la primacía –se pasará de una primacía agresiva a una calibrada–. A ello se agrega el hecho de que la resolución de la crisis
económica global demanda importantes grados de colaboración y coordinación no sólo en el plano mundial, sino también en el plano regional. Estos
dos fenómenos implican un desafío y un incentivo para alcanzar un espacio de cooperación. La usualmente criticada desatención de Washington hacia
la región bien podría recrear la oportunidad y potenciar la necesidad de que desde el área misma surjan mecanismos y proyectos subregionales de
aglutinación práctica y resolución autónoma de los múltiples problemas que atraviesa América del Sur, en general. La dimensión de la crisis
global exige volver a pensar el modelo de desarrollo de las sociedades; en particular, la periferia tiene la oportunidad –como la tuvo en otras
circunstancias históricas– de aportar a una revisión de la ortodoxia económica aún vigente.
En este contexto, un espacio de cooperación es consistente con la situación observable en la región y el mundo. La mezcla de fragmentación
regional, proyección militar de Estados Unidos en el área y la envergadura de la crisis global no es promisoria. Las asignaturas pendientes en la
política interna de los países del Cono Sur, la doble naturaleza doméstica e internacional de muchos de los problemas regionales y el tamaño de
los riesgos en materia de seguridad y bienestar no pueden responderse con pasividad o postergación. En una fase inicial un espacio de cooperación
tendrá, quizá, menos componentes de altruismo o empatía: el peligro o el horror pueden convocar más que la armonía o la solidaridad. Sin embargo,
cooperar defensivamente no es suficiente: un espacio de cooperación sólo puede crecer y afianzarse si se lo define positivamente y si se lo
ejerce ofensivamente.
También es crucial decir que cooperar no es sencillo ni se produce automáticamente. El tipo y carácter de los intereses en juego, el horizonte de
largo plazo y el número de actores involucrados son dimensiones fundamentales al momento de ponderar las probabilidades de éxito o fracaso de una
iniciativa cooperativa. El hecho de que un espacio de cooperación en el Cono Sur abarque a pocos participantes es un elemento favorable; la
convergencia de intereses comunes y la proyección de futuro son los desafíos mayores.
Sin embargo, hay obstáculos para concretar ese espacio de cooperación y que no se pueden soslayar. Entre otros, por ejemplo, la mayor o menor
fortaleza de un gobierno incide en las posibilidades de cooperación: gobiernos débiles –atravesados por crisis de envergadura, con ejecutivos
limitados, con escaso consenso en materia internacional y ausencia de estrategias de largo plazo consistentes– tienden a cooperar menos o a
incumplir compromisos de cooperación. A su vez, la “rutinización” de una suerte de diplomacia de la escaramuza –esto es, la reiterada aparición
de “malentendidos”, “incidentes” y “discordias” entre los países del Cono Sur– que parecen intrascendentes, pero que no lo son, tienden a afectar
el logro de acuerdos sustantivos entre las partes, debilitar la expectativa de cumplimiento de lo acordado y dificultar la colaboración. Por otro
lado, el primado exclusivo de la política interna sobre la política internacional debilita la cooperación. Cuanto más inciden las razones de la
política doméstica, la lógica electoral de una coyuntura, las urgencias de un determinado régimen, las motivaciones partidistas y la satisfacción
de intereses creados de grupos muy reducidos es probable que cooperar resulte más difícil. En forma concomitante, si bien la diplomacia
presidencial puede ser efectiva para alcanzar compromisos y destrabar situaciones complejas, la personalización excesiva en los asuntos
internacionales no facilita una cooperación efectiva. A mayor individualización en materia externa, menor institucionalidad en política exterior.
Con más individualización, es más factible la sobreactuación y, con ella, la tergiversación. Paralelamente, el recurso al “unilateralismo
periférico” –esto es, la actuación inconsulta con el propósito de satisfacer, de modo preferente, los propios intereses nacionales y, en algunos
casos, en desmedro de los pares– genera desconfianza y entorpece la colaboración. No hay que olvidar que cooperar es un proceso de largo aliento
que requiere de sucesivas muestras de contacto, cometido y concreción. Si los países del Cono Sur tienen el interés, la disponibilidad y el
compromiso para evitar o superar esos escollos entonces el espacio de cooperación podría avanzar.
Ahora bien, una estrategia que incorpore la idea de un espacio de cooperación exige esclarecer varios aspectos claves. Entre ellos, cabe
subrayar:
- El tema del liderazgo: individual o compuesto. En condiciones en las que la hegemonía no es posible ni es deseable,
la opción a favor de un esquema combinado de liderazgo merece explorarse. Por un lado, está el tipo de liderazgo múltiple; esto es, una forma de
liderazgo sobre temas en la que distintos actores con intereses comunes acuerdan en torno de un asunto y se logra, a través de negociaciones, que
nadie maximice los beneficios simbólicos y materiales del tratamiento de una cuestión. También está el liderazgo concertado que apunta a
precisar, anticipadamente o ante un evento particular, los modos de articulación de posiciones convergentes. Asimismo, está el liderazgo conjunto
que consta de una distribución de tareas entre las partes de acuerdo a las prioridades y los intereses en juego. Además, está el liderazgo
colaborador que se basa en compartir recursos y bajar costos en relación con un tema/problema específico. Adicionalmente, está el liderazgo
compartido que se centra en el proceso necesario para generar una comunidad de pares con un destino común. Por último, está el liderazgo
distributivo que se orienta a “empoderar” a otros actores, tanto por razones prácticas como de empatía.
- El tema de las instituciones: superfluas o fuertes. En condiciones de gran asimetría internacional y crisis global la
falta de institucionalidad o la institucionalidad débil en el plano regional sólo contribuye a reproducir –en ese nivel– grados de disparidad y
formas de arbitrariedad. Una institucionalidad fuerte –y esto es lo que los poderes ascendentes argumentan en el campo mundial– contribuye a
gestar un orden más legítimo, estable y predecible. Una institucionalidad fuerte es una garantía de cambio gradual, de más transparencia y de
mayor eficiencia. Una institucionalidad fuerte permite dirimir de modo más pacífico las naturales divergencias en términos de intereses.
- El tema de la diplomacia: circunstancial o sustantiva. En condiciones mundiales de alta incertidumbre, volatilidad y
pugnacidad resulta clave determinar los alcances del esfuerzo diplomático en el terreno regional. Una modalidad es incidir mediante la
obstaculización del accionar del más poderoso y para ello recurrir a tácticas defensivas y reactivas, críticas procedimentales y pronunciamientos
retóricos. Otra modalidad consiste en combinar intereses y principios y asumir un papel ofensivo orientado no sólo a frenar la ambición o la
eventual agresión del más fuerte, sino a prevenir situaciones críticas y actuar en consecuencia. Esto último demanda, entre otras, unas
cancillerías activas, dotadas y sofisticadas.
- El tema de la agenda: limitada o amplia. En condiciones de ajustes políticos en lo internacional y profundización de
las dificultades económicas, el temario de mayor atención regional puede seguir dos direcciones. Por un lado, puede centrarse en unos pocos
asuntos muy caros a los intereses concretos y directos de los países del área. Por el otro, puede cubrir los tópicos propios y aquellos que están
más en boga globalmente. En cualquiera de los dos casos, la evaluación de la relación medios/objetivos y del balance costos/beneficios es
importante.
Idealmente, el espacio de cooperación aquí sugerido se piensa a partir de un liderazgo compuesto, sustentado en instituciones fuertes, orientado
por una diplomacia sustantiva y centrada en una agenda limitada. En síntesis, es viable concebir un espacio de cooperación en el Cono Sur. En
este comienzo de siglo y ante una crisis económica de grandes proporciones y efectos imprevistos nuestra encrucijada no puede ser: dominados o
desordenados. El Cono Sur puede sortear mejor la actual situación crítica si elude participar o propiciar un juego de suma cero entre sus
participantes y si comienza a cooperar con realismo y creatividad.
* Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés y Miembro del Club Político Argentino.
