Página#12 Libre

Producción: Tomás Lukin

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Por qué no se avanzó

Por Alfredo Iñiguez *

A medida que se aproxime la fecha de las elecciones presidenciales del año próximo se irán propagando propuestas para reformar el sistema tributario, con dos posturas antagónicas. De un lado se ubicarán quienes propongan concentrarse en alternativas sin costo electoral aparente y promoverán cambios para reducir o eliminar impuestos por considerarlos distorsivos: los derechos de exportación –o retenciones– y el impuesto al cheque figuran entre los más destacados. Seguramente no aclararán cuál es la función que cumplen los gravámenes a modificar ni explicitarán que, como compensación de la contracción de la presión tributaria, sería necesario un ajuste fiscal y en consecuencia se debería retomar (amparados en el perimido Consenso de Washington) el proceso de reformas destinado a achicar el Estado para repetir los errores del pasado.

En el otro extremo, se puede ubicar a quienes se detendrán en los hiatos de la base imponible del sistema vigente, básicamente ampliar la imposición a los patrimonios y la renta financiera. Desde esta concepción, la reforma se orientaría a reforzar la función de los tributos como instrumento de política fiscal para incentivar la acumulación productiva y morigerar las desigualdades sociales que determina el mercado.

La primera de estas posturas colisiona con el régimen económico en marcha, pero la segunda permitiría terminar de adaptar el sistema tributario al actual modelo productivo con inclusión social. Si la estrategia de desarrollo vigente requiere esta transformación, ¿por qué la reforma tributaria no estuvo hasta ahora en la agenda de gobierno? La respuesta debería contemplar diversos abordajes, pero aquí nos detendremos sólo a analizar si están dadas las condiciones para avanzar en la reforma.

Para determinar si es posible y conveniente llevar a cabo una determinada acción, en este caso una reforma tributaria, será indispensable establecer quiénes ganan y quiénes pierden con ella y cuál sería la reacción al cambio. En toda intervención del Estado, el intento de resolución de un problema implica la aparición de otros; como diría el ministro de Economía del gobierno chileno de Salvador Allende, Carlos Matus, siempre hay un intercambio de problemas. Esto es evidente en el caso específico de un cambio impositivo, cualquiera fuese: el Estado está haciendo uso de su poder de coerción para extraer parte de los ingresos a determinados actores económicos y, parece obvio decirlo, la primera resistencia a esta medida será la de los afectados directos. También se debe sopesar si los problemas sobre los que se actúa son más relevantes para quien debe tomar la decisión respecto de los generados por la propia acción. En otras palabras, si la reforma tributaria resuelve los problemas propios de la economía en esta etapa de desarrollo.

Por lo tanto, un proyecto de reforma orientado a corregir la incidencia distributiva de los impuestos no sólo debe contemplar los cambios normativos necesarios sino también considerar los distintos intereses en pugna (y las resistencias a los cambios) y es una verdad de Perogrullo que quienes se sentirán perjudicados tienen capacidad para manifestar su descontento.

Los acontecimientos recientes en Australia son un ejemplo bastante elocuente: el gobierno laborista intentó gravar con un impuesto extraordinario a la actividad minera y le costó el cargo al primer ministro Kevin Rudd, ante la presión ejercida por las empresas del sector. Finalmente, la nueva primera ministra, Julia Gillard, para alcanzar los consensos necesarios, terminó cediendo al reducir la alícuota, excluir de la base a los principales minerales y disponer que la medida entre en vigencia en 2012.

La experiencia de la reforma tributaria uruguaya implementada en 2007 por el gobierno de Tabaré Vázquez aporta matices. Aunque la propuesta tuvo que enfrentar todos los riesgos a los que nos estamos refiriendo, al exponer el proyecto a un extenso debate de cerca de un año, la presión de quienes se perjudicaban con la reforma no logró imponer cambios sustanciales. Sin embargo, esta experiencia no puede ser trasladada linealmente, porque se intervino sobre un sistema impositivo muy precario que exigía las modificaciones incorporadas en la propuesta y por ende las posibilidades de resistir a las reformas eran muy limitadas. En consecuencia, la reforma tributaria debe estar precedida de un análisis sobre su gobernabilidad, que requiere contemplar el grado de dificultad de la propuesta, medir las variables que se pueden controlar y las que no y concluir si se dispone del consenso suficiente para llevarla a cabo.

* Economista del Ciepyc y miembro de AEDA.

Impuestos y desigualdad

Por Jorge Gaggero *

¿Cómo impacta el sistema tributario sobre la desigualdad en Argentina? –Los impuestos y el gasto público mejoran muy poco el nivel de (in)equidad. La gran desigualdad impuesta por el funcionamiento del mercado, a pesar de las regulaciones estatales que apuntan a limitarla mediante políticas macroeconómicas, sectoriales, la política laboral y otras acciones distintas de las propiamente fiscales, resulta apenas corregida por la acción propiamente fiscal –la recaudación de impuestos y la distribución del gasto público–. Su efecto es marginal: logra bajar el índice que mide la desigualdad –llamado Gini– desde el 0,51 que define el mercado a 0,49 (2006). Ese índice mide el nivel de equidad de un país entre los extremos de una absoluta igualdad (valor 0) y la extrema desigualdad (valor 1); cuanto más cercano a 1, refleja una situación de mayor desigualdad y cuanto más próximo a cero, una más equitativa. La desigualdad de ingresos resultante en Argentina es similar al promedio de América latina y bastante superior a la mundial que promedia en 0,39.

–¿Por qué el aporte fiscal a la corrección de la inequidad es tan limitado?

–Primero, porque nuestra estructura tributaria es muy regresiva y los niveles de evasión/elusión son muy altos. El sistema tributario privilegia los impuestos a los consumos y muestra un nivel de carga muy débil sobre los ingresos y los patrimonios de los más ricos. La leve mejora lograda en la última década se debe al efecto de las “retenciones” sobre las exportaciones, cuya subsistencia depende de las presentes condiciones del contexto global y local (de limitada aunque impredecible duración). Segundo, porque la propia estructura del gasto no parece mostrar un sesgo progresivo suficiente. Esto de debe: 1) al peso de los servicios de la deuda externa; 2) a las abultadas transferencias a empresas privadas y subsidios orientados a sectores sociales que no los necesitan; 3) a las ineficiencias y “filtraciones” en la inversión pública; 4) al limitado alcance y la insuficiente “progresividad” en el suministro de bienes públicos (educación, salud y otros); 5) a la muy limitada eficiencia del aparato de gestión estatal (y también de los poderes del Estado, al nivel político); y 6) a la propia ineficacia y “desvíos” en la gestión en los programas sociales más redistributivos. Las recientes reformas previsionales y la Asignación Universal por Hijo constituyen –junto con la política estratégica de reducción de la deuda pública neta– reformas que van en el sentido correcto. Están pendientes serios desafíos adicionales, tanto del lado de los ingresos como del lado del gasto público. Si no se logra “legitimar” el nivel y la estructura del gasto público entre amplios sectores de la sociedad –en especial, entre las “clases medias”– será difícil que se puedan encarar en el futuro cambios significativos en la estructura tributaria.

–¿Siempre ha sido así?

–No. Hace 50, 60 años la Argentina mostraba una presión y estructura tributarias más parecidas a las del mundo desarrollado que a las del resto de América latina. El impacto distributivo de la acción fiscal era muy superior al presente y también el nivel de igualdad resultante. La caída sufrida por el país, desde un sistema tributario tan progresivo a uno notablemente regresivo, es una seria “anomalía” histórica.

–¿Qué implicancias tendrá esta historia en un eventual proceso de reformas fiscales, progresivas y sostenibles?

–Varias y muy importantes. Se ha consolidado una estructura estatal degradada e ineficiente, colonizada por intereses corporativos de todo tipo. El Estado se volvió permeable al poder de un sector privado crecientemente concentrado y transnacionalizado y con frecuencia sujeto a fuertes disputas por la hegemonía en su seno. Se han registrado además, durante el período de caída, severas redistribuciones regresivas de la riqueza de muy difícil reversión a través de: 1) la nacionalización masiva de pasivos privados; 2) la constitución –de un modo particularmente dañino– de una enorme deuda pública externa; 3) un extenso proceso de privatizaciones que liquidó, a precio vil, el patrimonio público acumulado por varias generaciones y condiciona el presente y el futuro que incluyó a los sectores de hidrocarburos y energía, y la entrega en condiciones alevosas de la explotación de la pesca y la minería; y 4) el deterioro de la educación pública. Esta concentración de la riqueza ha tendido a ampliar y consolidar los cambios negativos en el campo de los ingresos, necesariamente vinculado con la distribución de los patrimonios.

–¿Qué se puede hacer entonces?

–Sería necesario que las organizaciones sociales comenzaran a informarse y actuar a favor del cambio. Un avance reformista requeriría además que: 1) una amplia coalición político-social reclame y respalde los cambios necesarios; 2) exista fuerte voluntad en los más altos niveles políticos, para iniciar y sostener en el largo plazo estos cambios sustanciales en la distribución de ingresos y también –hasta donde sea posible– de riquezas; y 3) cierta voluntad para arribar a compromisos que eviten las rupturas por parte de los “poderes fácticos” acostumbrados a no contribuir en Argentina. Algunos temas clave de la agenda reformista requerirán acciones a nivel regional y supranacional: se trata de los casos, entre otros varios, de la regulación financiera global necesaria; del establecimiento de una autoridad tributaria global; de la eliminación, o limitación sustancial del margen de maniobra, de los paraísos fiscales; y de las acciones eficaces y perentorias necesarias en materia ambiental.

* Economista, miembro del Grupo Fénix e investigador en el Cefid-Ar.

Producción: Tomás Lukin

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Un sistema injusto

Por Miguel Braun *

El Impuesto a las Ganancias en la Argentina es injusto. Un empleado en relación de dependencia lo paga, mientras que un millonario que vive de intereses y el dueño de un comercio que opera en negro no lo hacen. No lo paga un trabajador que percibe el salario mínimo, pero tampoco lo paga una familia que gana 72.000 pesos por año. Esta injusticia es conocida hace años y, sin embargo, no hay una reforma a la vista. ¿Por qué?

La primera respuesta es que no es la única injusticia. El IVA recaudó 80.000 millones en 2008, contra apenas 17.000 millones de pesos del Impuesto a las Ganancias Personales. Dependemos más de cuatro veces más de un impuesto que pagan ricos y pobres cuando consumen, que del impuesto progresivo por excelencia. La injusticia que vemos en el Impuesto a las Ganancias es un reflejo de la injusticia del sistema en su conjunto.

En los países más desarrollados pasa lo contrario. La característica distintiva de sus sistemas tributarios es que las arcas públicas se nutren principalmente del Impuesto a las Ganancias Personales. En promedio, recaudan 45 por ciento de sus impuestos a través de este impuesto. En la Argentina, en cambio, Ganancias Personales representó apenas 5,5 por ciento de la recaudación nacional y provincial en 2008.

Esta diferencia entre nuestro país y los más desarrollados se debe a tres cuestiones estructurales: la base del Impuesto a las Ganancias es menor en la Argentina, nuestra economía es más informal, y nuestra distribución del ingreso es más desigual. Como los ingresos son más altos en los países más ricos y encima gravan un porcentaje mayor de los ingresos, lo recaudado por persona es mayor. Como la distribución del ingreso es más pareja, más personas están por encima del mínimo no imponible y pagan Ganancias, y como hay más trabajadores en blanco es más fácil identificar los ingresos de las personas.

Para recaudar más por medio del Impuesto a las Ganancias Personales tendremos que atacar estas tres causas, y para ello hay que entenderlas.

En primer lugar, la base del Impuesto a las Ganancias en nuestro país no incluye las rentas financieras, a las ganancias de capital (valorización de activos) ni a los dividendos, mientras que en los países ricos estos ingresos suelen estar gravados. Por lo tanto, éstos cobran el impuesto sobre un porcentaje mayor de los ingresos de cada persona que nosotros. Además, en la Argentina el mínimo no imponible del impuesto es alto en relación con el ingreso promedio. El resultado es que apenas 4 por ciento de la población económicamente activa declara lo suficiente para pagar Ganancias, mientras que en los Estados Unidos este impuesto alcanza a cerca de 90 millones de personas, casi 60 por ciento de la población económicamente activa.

En segundo lugar, la informalidad es mayor en nuestro país, con lo cual menos gente declara los ingresos que obtiene. Más de 40 por ciento de los trabajadores están empleados en el sector informal. En los países de la OECD son menos de 5 por ciento. Más empleo formal quiere decir más ingresos declarados y, por lo tanto, más recaudación del Impuesto a las Ganancias Personales.

Por último, la distribución del ingreso también limita la recaudación. En la Argentina, 30 por ciento de la población está debajo de la línea de pobreza y los ingresos de la clase media se parecen más a los de los pobres que a los de los ricos. Los países desarrollados, en cambio, están poblados por una amplia clase media, pocos ricos y pocos pobres. Esto implica que, salvo para valores muy elevados, a un mismo nivel de mínimo no imponible de Ganancias, en nuestro país será mayor el porcentaje de la población que quede por debajo de ese mínimo y no pague Ganancias. Como le sucede a casi toda América latina, sin una distribución más equitativa del ingreso, será más difícil recaudar masivamente Ganancias. Entonces, ¿qué hacer? La informalidad hay que combatirla, y la tecnología está de nuestro lado. Cuanto más se difundan el comercio electrónico y las tarjetas de crédito, más difícil va a ser evadir.

También necesitamos una reforma tributaria que grave las rentas financieras y las ganancias de capital, a la vez que exima las ganancias reinvertidas de las empresas. Un ejemplo interesante es el sistema dual de los países escandinavos, que grava las rentas financieras con una tasa fija y los ingresos laborales con una tasa progresiva para no desincentivar la inversión. Pero no será posible un cambio drástico hacia un sistema tributario basado en el Impuesto a las Ganancias Personales, porque hemos visto que los determinantes del sistema actual son profundos. Tenemos un sistema tributario injusto, y lo vamos a seguir teniendo por un tiempo. Las reformas tributarias tendrán que ir acompañando el crecimiento económico, la reducción de la desigualdad y la generación de trabajo registrado para parecerse más a los países desarrollados.

* Director Ejecutivo de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).

No mentar la reforma

Por Jorge Gaggero *

El reciente debate acerca de la “asignación universal por hijo”, sostenido por todas las fuerzas políticas nacionales, logró poner nuevamente sobre el tapete –de modo fugaz– la cuestión de la “reforma tributaria”. Un gran número de variantes impositivas fue sugerido para el financiamiento de esta “asignación”, que más allá de disputas menores recibió un merecido apoyo de todo el arco político, “cuasi universal”. Tanto como el alcance del beneficio que finalmente el Poder Ejecutivo nacional estableció, por el momento financiado por la renta del fondo de los jubilados. Una “solución” que dista de ser ideal y sólo debe aceptarse como provisoria. La periódica discusión acerca de la siempre postergada “reforma tributaria” se esfumó entonces rápidamente, una vez más.

Esta postergación parece ahora oportuna, sin embargo, después de haberse dilapidado un período ideal (digamos, 2003-07) para encarar un proceso de reformas de gran alcance. Los años pasados ofrecieron un escenario apto para el cumplimiento de la promesa electoral (2003) del ex presidente Kirchner: “Si queremos vivir en un país en serio, es indispensable cambiar el actual sistema impositivo regresivo por otro progresivo, donde paguen los que más ganan”.

La situación actual y previsible para el corto y mediano plazo es otra. Veamos las serias circunstancias y restricciones que se presentan para impulsar una reforma tributaria:

a) la crisis, que no aconseja aumentar la presión sobre los contribuyentes que conforma las expectativas económicas hasta tanto se retome un sendero de firme crecimiento;

b) el nivel de la inflación, que luego de varios años de pujanza muestra una persistencia que amenaza con acelerarse en la fase de recuperación y ya compromete la recaudación efectiva del impuesto sobre las ganancias (uno de los instrumentos que deben ser reformados), de los tributos patrimoniales (las revaluaciones fiscales no logran seguir el ritmo de los valores de mercado),y también impide el pronto (y necesario) restablecimiento de la imposición sobre las ganancias de capital de las personas (las rentas financieras y las de otro tipo; sólo el trabajo personal está gravado en la Argentina);

c) los retrocesos adicionales verificados en los últimos años en los mecanismos de decisión y control acerca del gasto público, que acarrean serios problemas de legitimación, eficacia y transparencia de la gestión presupuestaria, en un contexto de gran aumento de la presión tributaria en términos de PIB (no habrá modo de conseguir acuerdos sociales duraderos en el campo de la reforma tributaria si no se legitima el gasto público; su nivel y su estructura);

d) la continuidad y agravamiento de un proceso de concentración de recursos en el nivel nacional de gobierno que ya lleva tres décadas, a costa de las provincias y municipios, lo que obligará a la consideración de la cuestión federal en cualquier modificación relevante que se intente (lo que requerirá de amplios acuerdos político-institucionales);

e) el reciente retroceso en el curso de avance de la consolidación y profesionalización de la administración tributaria nacional (AFIP) posterior a la crisis de 2001-02, expresado en la discontinuidad de sus conducciones y de las estructuras de cuadros superiores de gestión y en varios preocupantes episodios recientes (un ejemplo a seguir en el futuro: los partidos de la “Concertación” de Chile sostuvieron la continuidad del máximo responsable tributario trasandino durante tres lustros);

f) el propio ciclo político, que ha resultado en una gran polarización de fuerzas en pugna, por un lado, y por el otro, a dos años de las próximas presidenciales, no brinda el escenario apropiado para la acumulación de fuerzas que demanda el sostén de una propuesta de reforma relevante.

Importa, por fin, poner algún énfasis en las dos restricciones “propiamente fiscales” y bajo responsabilidad del gobierno nacional que se han mencionado (c y e). Vista de una perspectiva estructural, la cuestión del gasto público (punto c) es bien seria: el presupuesto no alcanza a reflejar hoy siguiera lo que se eroga (ofrece un muy parcial y oscuro panorama “financiero”), cuando debería expresar con claridad qué se hace con los recursos públicos asignados (la perspectiva de las “necesidades públicas”). Debe dejarse atrás el modelo del “Estado gastador” y lograr un “Estado prestador de servicios”. En cuanto a la AFIP (punto e), necesita a mi juicio la instalación de un mando profesional idóneo, con un horizonte de gestión de mediano/largo plazo y sustancialmente libre de interferencias políticas en su esfera de responsabilidad.

No parecen ser éstos, entonces, tiempos para “mentar” la “reforma tributaria”; un instrumento crucial para impulsar el progreso nacional y una mayor equidad. Deben encarase lo antes posible, en cambio, las tareas clave en los campos antes señalados para poder impulsarla luego con chances de éxito, en un próximo futuro.

* Economista.